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SuperDraghi

En 2012, il n’a fallu au président de la Banque centrale européenne (BCE) que peu de mots pour mettre un terme à la panique née de la crise des dettes publiques de la zone euro. 

En promettant de faire « tout ce qu’il faut pour préserver l’euro », Mario Draghi annonçait que l’institution de Francfort était prête à utiliser des moyens non conventionnels et potentiellement illimités pour stabiliser la monnaie unique.

Il plane cependant de sérieux doutes juridiques sur la légalité de cette politique monétaire. La Cour européenne de justice et la Cour constitutionnelle allemande ont encore à se prononcer sur cette question.

L’union bancaire en question 

« Tout ce qu’il faut » semble également être le mot d’ordre des hommes politiques face à un secteur bancaire européen en difficulté. Les problèmes des banques européennes sont bien connus : très nombreuses et relativement petites, leurs réserves de fonds propres sont insuffisantes et la solidité de leur bilan est souvent douteuse – particulièrement dans les pays de la périphérie européenne.

Laisser leurs clients et propriétaires décider du sort des banques en difficultés n’étant apparemment pas une option en Europe (preuve que la classe politique européenne n’est pas libérale mais bien étatiste), l’Union européenne a décidé de confier à la BCE la tâche de nettoyer les écuries d’Augias bancaires.

Ainsi donc, la BCE se retrouve à gérer deux crises européennes : la crise des dettes publiques de la zone euro ainsi que la crise bancaire en Europe. Mais dans les deux cas, la BCE dispose-t-elle d’un mandat juridique approprié ? A-t-elle le droit de faire ce qu’elle fait ?

Fin juillet 2014, un groupe de professeurs ont saisi la Cour constitutionnelle allemande. Leur objectif est d’empêcher que la BCE devienne le régulateur bancaire de l’Europe. Leur argument principal est que les missions de la BCE sont énumérées par les traités gouvernant l’Union européenne (UE) et que cette liste de prérogatives ne contient pas la régulation bancaire. 

Selon eux, l’union bancaire n’a aucun fondement juridique dans les traités de l’UE et constitue le point culminant des abus de pouvoir de la part de Bruxelles.

Ce sont là des mots forts. Mais ont-ils raison ?

Une question de souveraineté

En principe, rien n’est plus simple que de déterminer qui des États-membres européens ou de l’Union européenne est en charge de tout domaine d’action particulier. À moins que les États-membres n’aient transmis un pouvoir défini à l’UE grâce à un traité, ils demeurent seuls détenteurs de ce pouvoir. C’est le principe fondamental de la souveraineté qui est en jeu ici et même si l’UE a acquis des responsabilités dans un nombre croissant de domaines, rien de tout cela n’aurait été possible sans un transfert explicite de pouvoir (c’est à dire un traité signé et ratifié) des États-membres vers Bruxelles.

Or, il apparait qu’un tel transfert explicite de pouvoir n’a pas eu lieu dans le cas de la supervision bancaire européenne. L’article 127 (6) du traité de Lisbonne stipule ainsi que : 

« Le Conseil, statuant par voie de règlements conformément à une procédure législative spéciale, à l’unanimité, et après consultation du Parlement européen et de la Banque centrale européenne, peut confier à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurances. »

En clair, cela signifie que les ministres des Finances de l’UE peuvent demander à la BCE de les aider à règlementer les banques. Mais le rôle actuel de supervision bancaire confié à la BCE va bien au-delà. Ce nouveau mécanisme permettrait par exemple à la BCE de prendre le contrôle de n’importe quelle banque de la zone euro si elle juge une telle mesure nécessaire. 

De toute évidence, l’article 127 (6) du traité de Lisbonne donne à la BCE un rôle auxiliaire dans la supervision bancaire et pas un rôle  de décideur ultime. Que cela soit souhaitable ou non, le pouvoir actuel de la BCE va donc au-delà de ce qui a été convenu dans le traité. 

Un enjeu politique

Le groupe de professeurs allemands fait valoir qu’un changement d’une telle importance dans les pouvoirs de la BCE ne peut se faire par la petite porte : il doit être entériné par un changement des traités existants. Or, de tels changements sont notoirement difficiles à effectuer. Les 28 États-membres de l’UE devraient ratifier ce nouveau traité, dont certains par voie de referendum. Pas étonnant que les dirigeants de l’UE ne souhaitent pas s’engager dans cette impasse.

Cette plainte déposée auprès de la Cour constitutionnelle allemande est donc légale dans la forme mais politique dans le fond. Même s’il est important de savoir de quel côté penche le droit européen, la portée de ce dossier est plus longue : les épargnants et les contribuables des pays les plus riches de la zone euro peuvent-ils être appelés à assumer une partie du renflouement des institutions financières dans d’autres pays de la zone euro ? 

La Cour constitutionnelle allemande n’examinera bien entendu que l’aspect juridique du dossier. Cela se passera peut-être comme lors du cas en cours portant sur les politiques monétaires hétérodoxes de la BCE : les juges allemands exprimeront leurs sérieuses préoccupations, passeront le dossier à la Cour européenne de justice, mais se réserveront le dernier mot.

Tout en saluant le travail de ce groupe de professeurs, je ne peux que rester sceptique sur le moyen utilisé. Il me semble faire trop confiance à l’efficacité des limites constitutionnelles au pouvoir. Il est à mon avis erroné de penser que la simple insertion de dispositions visant à limiter le pouvoir de l’État – sans avoir préalablement investi ceux pour qui la protection a été conçue des moyens de la faire respecter – sera suffisante pour empêcher l’État d’abuser de son pouvoir.

En d’autres termes, le pouvoir n’est limité que par le pouvoir. Un traité, cela se contourne, s’ignore et se déchire. Les États ne les respectent que lorsqu’ils ne peuvent plus faire autrement : à tout moment la rue peut aussi dire « non ». 

On estime souvent que les foules se désintéressent des questions de politique monétaire, mais si un membre du Congrès américain a prouvé le contraire, c’est qu’il y a encore de l’espoir.

Publié le 04 septembre 2014 sur 24hgold.com

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